改進農民工政策需要解決的一些理論和認識問題
我國在上世紀60年代形成的城鄉分割的制度體系，在進入市場經濟體制后，雖然有所松動，但基本框架依然發揮著主導作用。這種城鄉分割的制度體系，已經形成了固化的利益結構。要改革這種制度，實際上是進行一種利益結構的調整。這種改革不但要有很長的過渡期，而且還需要走出理論和認識方面的一些誤區，為恰當的政策調整奠定基礎。
加深對大城市在中國城市化進程中作用的再認識
近些年來，我國城市化方針有了很大調整。由“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針”，到“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”，并提出了“城鎮密集區”的概念（實際上就是都市圈概念）。
在《第十一個五年（2006～2010年）規劃綱要》中城市化的方針為：“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。”在城鎮化空間格局問題上，特別強調“以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群”。
大城市和都市圈（都市帶、城市群）的發展體現了世界各國城市化進程的規律。目前，東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了日本65%的人口和70%的國內生產總值；由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的五邊形大都市區，集中了歐盟40%的人口和50%的國內生產總值；美國67%的國內生產總值集中在大紐約區、大洛杉磯區和五大湖區三大城市群地區。
許多學者經過研究認為，一些發展中國家、尤其是東亞的后發展國家，在城市化的發展中，以大城市為中心的都市圈起著非常大的作用。這是因為“大城市可以形成一種生態上的聚集效應，通過規模聚集產生許多新的行業和職業，從而可以創造出‘超比例就業機會’。”而且都市圈有利于發揮空間聚集效應，大城市比小城市更有利于土地、能源和資源的節約。
國家統計局的調查表明，2004年到大中城市的農民工占到跨省流動農民工總數的60%以上。有的專家根據2000年第五次人口普查數據計算，按外來人口占本地戶籍人口的比例區分，比例較高的17個城市占了全國外來人口總數的44.23%。外來人口比重排前4位的城市分別是深圳、上海、北京、廣州。武漢、重慶、昆明、成都等幾個中西部中心城市在吸納外來人口方面也有著比較強的能力。可見，我國的實踐也證明：大型中心城市在城市化和聚集外來人口方面有著極大的優勢。
在中國城市化的進程中大城市和都市圈無疑將起到主要帶動作用，不應把大城市和都市圈的發展與就近就地轉移對立起來。中西部大城市對外來人口的吸引作用已經證明了這一點。隨著中央對西部開發和中部崛起政策的落實，中西部的大城市還會起到更大的作用。隨著國家對地區間財力不平衡的逐步調控，對中西部的投資力度的不斷加大，外來人口對上海、北京等東部大城市的壓力還會進一步減少。
像上海、北京這樣的特大城市，其吸引力就在于他創造著巨大的就業機會。那么，大城市的容納能力是否是有限的呢？實際上真正的制約條件是土地和水資源。
筆者建議，應該在大城市市區普遍規劃建立低價商品房和廉租房。建在市內的低價商品房和廉租住房的主要顧客是外來人口，既包括白領也包括藍領、及外來的個體經營者。如果在市內各地普遍建設這種房屋，還會吸引一批戶籍人口中工作與住房較遠者租住。這些人在郊區有大房子，在市內為上班近而租住一個小房子，這種辦法還會起到緩解城市交通的作用。因此，在城市規劃中必須就低價商品房和廉租房做出適當安排，而且所有的城區都應該安排低價商品房和廉租房的建設。低價商品房必須要高密度、小面積、低物業費，不然無法實現低價的目標。低價商品房不應特意限制買主，只要適用一般商品房相同的政策即可。廉租房只能由政府出租，不得轉租。
外來人口聚集區會成為貧民窟嗎？
隨著農民工流入的增加，全國各大城市的城鄉結合部都形成了一批外來人口聚集區。這些外來人口聚集區的規模從幾千人到幾萬人，但其社區范圍一般都以原來的村落為界限，規模也受原來村落規模的限制。在這些村莊里，外來人口的數量超過本村戶籍居民，甚至是本村人口的數倍。這些外來人口絕大部分是農民工，基本是租住當地農民的出租房，有不少當地農民為了增加收入，還新蓋了不少房屋，有的在自家的院內，有的私搭亂建，占用街道和公共面積。有的聚集區內的外來人口主要在外面工作，而在此居住；也有的聚集區既是外來人口的居住地，也是他們的主要就業地。由于大量外來人口的聚集，于是就形成了專門為這些人服務的一些產業，如小商店、小餐館、小理發店和一些娛樂場所，以及與時俱進的網吧。一些形成時間較長、規模較大的聚集區還形成了一些非正規的社會結構，甚至有些地方已經出現了形成黑社會的苗頭。在這些聚集區無業人員的比重較高。在上海、北京這種外來人口聚集村都已經有幾百處之多。這是外來人口管理工作的重點所在。如何處理外來人口聚居區問題，有許多問題值得探索和討論。
這些外來人口聚集區有的在城市規劃區以內，有的在城市規劃區以外。在城市規劃區以內的，各地一般都稱之為“城中村”。近幾年來，各大中城市在整頓城市環境的過程中大都在搞“城中村”改造。“城中村”問題也引起了各方面的關注，對此形成不同的觀點。
外來人口聚集區中不少屬于“城中村”。不論是否是“城中村”，外來人口聚集區的功能和存在問題是一致的。區別在于，“城中村”因在城市規劃區以內，未來基本上會被拆遷。而那些城市總體規劃區以外的聚集區將長期存在。
外來人口聚集區有著兩種基本功能。其一是外來人口的居住地。外來人口現在已經成為各大城市人口的有機組成部分。由于外來人口在本地就業必須有居住地，城鄉結合部的聚集區就是大部分外來人口的居住地。不論居住條件好壞，目前這些聚集區是起到了外來人口居住地的功能。
第二個功能是就業地。一些聚集區的村莊還是外來人口的主要就業地。如上海浦東新區三林鎮的天花庵村有大片的非正規工業區，有各種工廠200多個，成為村內外來人口的主要就業地。另外，由于人口的聚集，必然產生一些與居住人口相適應的衍生產業。主要是為居住人口服務的商業、飲食、娛樂場所。這些行業本身就會成為一種就業崗位。估計會占到聚集區外來人口的10%左右。
外來人口聚集區也普遍存在一些共性問題。一是環境衛生差。由于村內人口增加過多過快，許多村的集體經濟實力無法應付所產生的垃圾清運、公共廁所建設和清掃等，政府也未介入外來人口聚集區的公共事務，所以造成了環境衛生差的情況。二是治安情況差。一方面是村民自治組織無力管理這么多人口的社會治安，另一方面，政府的管理力量也明顯不足。治安力量的不足和管理真空的出現是這些地區治安混亂的主要原因。由于治安混亂，黃賭毒等各種社會丑陋現象必然滋生。所以，有人把“城中村”稱之為城市中的毒瘤。三是私搭亂建嚴重，村內建筑畸形發展。這主要是由于出租房收益不錯，也有的地方是為了在拆遷時多得補償，所以私搭亂建非常嚴重，村內街道越變越窄，公共設施和用地受到侵占。
我國大城市的外來人口聚集區與一些發展中國家的貧民窟有何異同？這是一些決策者和城市管理者非常關注的問題。在拉美國家和東南亞的一些發展中國家的城市化過程中都出現了嚴重的貧民窟現象，這也成為一些學者反對發展大城市和要求限制農民工的一個重要理由。
何謂貧民窟？2002年聯合國人居署結合各國的情況給貧民窟下了一個定義，即如果一個居住區內缺乏足夠的飲用水、衛生設施、安全的租約、穩固的房屋，以及足夠的住房面積這五項指標中的任何一項，就可以被定義為貧民窟。這是一個非常寬泛的定義。從表面現象來看，我國的外來人口聚集區與貧民窟確實有相似之處：環境臟亂差、治安混亂、低收入人口大量聚集。從這個意義上講，按照聯合國人居署的定義，我國的大部分外來人口聚居區村莊已經是貧民窟。
但深入分析，可以發現我國的外來人口聚集區與國外的貧民窟有極大地區別。第一，形成的原因不同。拉美的巴西、阿根廷等國和亞洲的印度、巴基斯坦等國的城市，貧民窟形成的原因主要是這些國家都沒有進行過深入的土地改革，大量農民沒有土地，或者只有很少的耕地，在與大農場的競爭中，不少人破產。他們是被“擠進”城市的，而且在農村沒有“根”，不可能回到農村。而我國的農民都平均占有承包耕地，進城農民基本上是由于城市收入高而被吸引進城的。就是說，是城市的就業機會和比農村高得多的收入，吸引這些農民到城市中來。也正是因為在城市工作比在農村務農收入高許多，他們才可以忍受那種“二等公民”的待遇。這些人在農村都有土地，有根基，在城市中生活不下去時，可以退回農村。第二，外來人口在聚集區的地位完全不同。巴西的貧民窟是外來人口聚集在公用土地而形成的。在聚集區內沒有“原住民”，外來人口成為這些地區的主人。而在我國大城市的外來人口聚集區，外來人口是租住當地農民的房屋，當地農民是該地區的主人，該地區是由當地人來管理的，外來人口是該地區的客人。這兩個重要區別使得我國城市中的外來人口聚集區與國外的貧民窟有著完全不同的性質。正是由于這種區別使得我國完全可以避免一些發展中國家城市化過程中呈現的貧民窟現象。
就本文以上所分析的原因，外來人口聚集區存在的問題是可以解決的，關鍵是要轉變對外來人口的指導思想，并加強政府的管理力量和財政力量的支持。外來人口聚集區是城市外來人口的主要生活地，因此也是解決外來人口問題的主要地域。外來人口管理工作的重點應該放在外來人口聚集區的一些村莊。從這些村莊入手調查、研究和試點肯定可以找出解決問題的有效辦法。
從以上分析看，以外來人口聚居區會形成貧民窟為由，反對中國大城市的發展是站不住腳的。由于中國民工聚居區與國外的貧民窟有著不同的形成原因，中國在城市化進程中只要采取正確的政策，就可以防止現在的民工聚居區變為貧民窟。所以，不應以此為由擔心農民工的進入以及大城市的發展。
必須重視新生代外來工的存在
新生代外來工包括兩種人：一種是那些初中或高中畢業后直接到城市就業者；另一種是在城市長大的農民工子女。近些年來已經有許多社會學家研究和關注新生代外來工。這些新生代外來工，有著與老一代農民工重大的區別以及非常突出的特點。
第一，他們只是戶籍是農村人口，沒有務農的經歷。之所以稱他們是外來工，而不稱其為農民工，就是因為他們不是農民。第二，與老一代農民工相比，新生代外來工文化水平更高。在25歲以下的農民工中，基本上都是初中畢業，高中畢業者比重也在逐步增加。第三，與父輩相比，他們的吃苦和節儉精神較差，給家里寄錢已經不是他們的主要任務；他們的消費觀念較為現代，他們穿著較為時尚，擁有手機、經常上網、休閑時逛街者的比重較高，不少新生代都是“月光族”；他們的民主和平等意識更加強烈，不少新生代外來工已經意識到城鄉分割制度對自己是不公平的。第四，新生代外來工更加不愿意回到農村。老一代農民工在城市遇到困難時，回農村的可能性較大，因為他們有務農經歷、有承包地，他們的“根”在農村。新一代中，那些出自農村者，對農村有了解，在極為困難的情況下，也可能回到農村。但那些在城市中長大的第二代外來工，既不了解農業，也不了解農村，他們的生活經驗和習慣都是城市化的，回農村的可能性極小。
從以上這些社會學家對新生代外來工的研究成果中，我們可以看出解決我國城鄉分割的體制要求已經日益緊迫。
再過十年，當我國大城市中的青少年中有一半以上的是這些沒有身份的“本地人”，其中又有一大批都是“問題青年”時，我們該如何面對和處理？如果再過十年，城鄉分割的戶籍制度還不能打破，那時的社會矛盾是會非常尖銳的。為解決這個問題，企圖再恢復收容制度或類似制度是沒有可能的，社會的發展已經迫切要求徹底打破我國城鄉分割的體制和制度，我們的政府已經不能無視這些外來人口，尤其是他們在城市中長大的后代。
自改革開放以來，城鄉分割的體制已經在逐步打破。上世紀70年代末80年代初，農村實行分戶經營制度，給了農民以走出農村務工經商的自由。這是實行市場經濟，打破城鄉分割制度的第一步。第二步是取消糧油的票證制度，使得進城農民有了在城市生活的基礎。第三步是多種所有制企業制度的實行，使得農民工有了進入各種類型企業工作及自己獨立經營的機會。第四步是廢除收容條例，使得農民工有了在城市中居住和流動的自由。廢除收容條例對農民工人身自由的解放程度是如何估計都不會過高的。
回顧這個歷史過程，我們可以看到，二十多年以來我國在打破城鄉分割體制上已經取得的重大成績，但也會更加感到進一步改革的必要性。當歷史已經發展到今天，對于已經享有相當大自由的農民工來講，再恢復以前的制度，這幾乎是不可能的。現在，城鄉分割體制還有兩方面的制度障礙：一是戶籍制度，二是農民工就業、子女就學、基本社保（養老、醫療、失業）、居住等制度。后一類制度往往是附著在戶籍制度上的，但實際上這兩類問題是可以分開解決的。現在，各大城市，尤其是東部的外來人口流入城市和地區，對改革戶籍制度顧慮較多，可能目前戶籍改革的時機還不成熟，但就發展趨勢講，戶籍改革是必然的。而且戶籍制度一改，農民工問題就會如釜底抽薪一樣，產生極強的連鎖反映，一系列與戶籍制度掛鉤的制度都會失效，就像廢除《收容條例》和頒布《行政許可法》所產生的效果一樣。
各地政府在戶籍制度沒有改革之前，可以在居住、社保等方面，探索一些適應當地情況的改革辦法。
應該如何對待產業工人的主體
根據2000年第五次全國人口普查的數據，農民工占全國工人總數的50％以上。根據中國企業聯合會發布的《2003年全國千戶企業管理調查研究報告》，在第二產業中，農民工占從業人員總數的57．6％，其中在加工制造業中占到68％，在建筑業中占到近80％。第三產業的批發、零售、餐飲業，農民工占從業人員人數的52％以上。根據這些數據可以肯定地講：在數量上，農民工已經是我國產業工人的主體。
由于農民工在數量上已經成為產業工人的主體，所以，農民工的狀況如何，對制造業和建筑業的發展有著重大影響，在中國已經成為制造業大國的背景下，對國家的發展也有著重要意義。
辦好企業，人是第一位的因素，企業的人分為：所有者、經營管理者、技術人員和一般職工。就個人之間的比較而言，普通工人的分量較輕，但作為企業組成人員的一個重要方面講，普通員工同樣具有重要作用。這些普通工人的技術水平、負責精神、組織性、紀律性和整體觀念是企業健康發展的基礎之一。而工人的技術水平、負責精神、組織性、紀律性和整體觀念是由企業逐步培養的，是在長期的工作實踐中逐步積累的。所以要經營好企業，就要求職工隊伍的穩定。
解決好農民工這個產業工人主力群體的問題，不但對地方發展有著重要意義，對全局發展的意義更重要。第一，城市化是解決農業、農村、農民問題的最主要手段。我國“三農”問題的解決，從根本上講，就是必須減少農民，把大量農民轉為非農就業的城市人口，以逐步提高農業勞動生產率、提高農民的收入。第二，目前，內需不足是制約我國經濟健康發展的一個最重要因素。而巨大的城鄉差別和農民工的“二等公民”地位是造成內需不足的一個重要原因。如果能使大量在城鄉間來回奔波的農民工在城市定居，使在城市定居的農民工擁有基本的住房和社會保障，就將使我國數千萬、以致上億人口過上現在城市市民的基本生活。那樣的話，我國人民對基本生活用品的需求將會大大增加，對經濟產生巨大的拉動力。可以設想，如果在城鄉間來回奔波的農民工如果都能在城市安家，我國的城市人口將會增加數億，以家庭計，也有數千萬之多，每家都買電冰箱、電視機、洗衣機，其對經濟的拉動力會有多大。如果作為我國產業工人數量主體的農民工在居住、社保和收入上都能成為產業工人隊伍的一員，那對中國內需的拉動是十分巨大的。第三，不少經濟學家都在講要讓中等收入者成為社會的主體，但從各國的發展經驗看，如果產業工人不能成為中等收入者隊伍的中堅力量，那么這一目標只能是水中月、鏡中花，無法變為現實。
（作者系中國經濟體制改革研究會副秘書長）
